来源：中国水土保持杂志
加快推进水土保持生态产品价值实现的对策与建议
（水利部 水土保持监测中心，北京 100055）
摘 要：党中央国务院对生态产品价值实现作出了系列决策部署,2024年印发了《水利部 国家发展改革委 中国人民银行关于建立健全生态清洁小流域水土保持生态产品价值实现机制的意见》,之后一些地区进行了有益探索。介绍了水土保持生态产品的概念、分类和生态产品价值的内涵、价值实现的途径和做法,从马克思主义农业地租理论出发阐述了水土保持生态产品价值形成机理,分析了水土保持生态产品价值实现面临的机遇和挑战,提出巩固完善顶层设计、深化生态产品供给侧改革、组织各地开展试点示范工作、加强基础研究和学术交流、发挥政府和市场两方面作用等对策建议,以加快推进水土保持生态产品价值实现,更好推动新时代水土保持高质量发展。
关键词：水土保持;生态产品;价值实现;对策建议
中图分类号：S157
文献标识码： C
DOI：10.3969/j.issn.1000-0941.2025.09.002
引用格式：赵永军.加快推进水土保持生态产品价值实现的对策与建议[J].中国水土保持,2025(9):5-9,19.
生态产品是继农产品、工业品及服务产品后又一类重要产品,在推动经济社会可持续发展过程中与上述三类传统产品具有同等重要的地位。水土保持生态产品是生态产品的重要组成部分,建立健全水土保持生态产品价值实现机制,是在水土保持领域深入贯彻落实习近平生态文明思想、积极践行“绿水青山就是金山银山”理念的重要举措,是推动新时代水土保持高质量发展的内在要求。全面推进水土保持生态产品价值实现,对拓宽“绿水青山”向“金山银山”的转化途径、全面提升水土保持功能和生态产品供给能力、推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。
2010年,国务院发布《全国主体功能区规划》,提出生态产品的概念,明确“人类需求既包括对农产品、工业品和服务产品的需求,也包括对清新空气、清洁水源、宜人气候等生态产品的需求”,将生态产品与农产品、工业品和服务产品并列为人类生活所必需的、可消费的产品,重点生态功能区是生态产品生产的主要产区。
2012年,党的十八大报告将生态文明建设摆在突出位置,生态文明建设被纳入“五位一体”中国特色社会主义总体布局并全面推进,推动形成人与自然和谐发展的现代化建设新格局,提出“要实施重大生态修复工程,增强生态产品生产能力”。
2017年,党的十九大报告提出加快生态文明体制改革,建设美丽中国,“既要创造更多物质财富和精神财富以满足人民日益增长的美好生活需要,也要提供更多优质生态产品以满足人民日益增长的优美生态环境需要”。
2021年4月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》,首次将“生态产品价值转化”以文件形式进行制度化表述,指出要“加快完善政府主导、企业和社会各界参与、市场化运作、可持续的生态产品价值实现路径”,同时明确了生态产品价值实现的近期目标和远期目标,即到2025年生态产品价值实现的制度框架初步形成,到2035年完善的生态产品价值实现机制全面建立,为完善生态产品价值实现机制指明了前进方向,提供了根本遵循和制度保障。
2022年,党的二十大报告强调“建立生态产品价值实现机制,完善生态保护补偿制度”。2024年,党的二十届三中全会通过的《中共中央关于进一步全面深化改革 推进中国式现代化的决定》提出“健全生态产品价值实现机制”。建立水土保持生态产品价值实现机制也被提上了议事日程[1]。
从以上决策部署可以看出,随着我国生态文明建设进程的不断加快,对生态产品的认识程度在不断加深,党中央文件从提出“增强生态产品生产能力”到“健全生态产品价值实现机制”转化,对生态产品的认识由最初的国土空间优化的一种主体功能逐步转化为具体的、可实现价值的产品,明确了建立健全生态产品价值实现机制对推动经济社会发展全面绿色转型具有重要意义。
水土保持生态产品供给与消费需要科学的价值理论予以支撑和引导,厘清水土保持生态产品价值从哪里来、由哪些部分组成是最为核心且基础的问题。
生态产品是指在不损害生态系统稳定性和完整性的前提下,生态系统为人类提供的物质和服务产品[2]。水土保持生态产品的价值内涵是指通过水土流失综合防治实现流域、区域的生态系统质量和功能提升而提供的优质生态产品“增量”[3]。水土保持生态产品能够反映水土保持经济效益、社会效益、生态效益,具备“商品和服务”的一般特征,且具有自然属性和社会属性,可划分为物质供给、调节服务、文化服务三类。物质供给是从生态系统直接利用或转化利用获得的物质惠益,包括种植业产品、畜牧业产品和水产品等农业类产品以及林业生物资源产品。调节服务是通过提升水土保持功能和生态产品供给能力,获得改善人类生存环境与生活条件的享受性非物质惠益,包括水源涵养、土壤保持、固碳增汇等服务功能。文化服务是在水土保持措施的基础上,结合水系综合整治、农村人居环境整治、水环境水生态修复、乡村特色产业发展等,为提高人民生活品质提供更多更优质的旅游康养服务、人居环境改善、景观美学体验、丰富文化体验等惠益。
水土保持生态产品价值可依照马克思主义农业地租理论进行分析与计算。马克思认为,地租是土地使用者因使用土地而缴给土地所有者(或承包人)的超过平均利润以上的那部分剩余价值。根据土地资源的稀缺性、资源禀赋的差异性和地理位置的不同,可将地租分为三类:绝对地租、级差地租和垄断地租。绝对地租是指为租种任何土地都必须支付的地租,是取得土地使用权必须付出的平均成本。级差地租又分为两类:第一类级差地租,是指在绝对地租之上租用土地质量较好的地租增量,起因是资源禀赋较好,即具有土地肥力好、配套设施好、气候条件好、位置交通便利等特征;第二类级差地租,是指因连续追加某种要素(如灌溉排水设施)的净投入导致产生收入增加而引发的增量地租。垄断地租,是指某些地块因具有特殊优越性和稀缺性而产生的超出平均水平的垄断价格,进而因产生的超额利润而引发的增量地租,如具有较好品味的地理标志农产品可卖较好的价格。
水土保持生态产品价值主要来源于级差地租和垄断地租。由第一类级差地租引申而来的水土保持生态产品价值,是指实施水土保持植物措施、工程措施和农业技术措施产生的保水保土保肥效益,以及由坡改梯、蓄水排水设施布设、生产道路配套、植物护坡、地块整理等措施带来的耕作便利等引起的增益(增收或少支)部分。第二类级差地租引申而来的水土保持生态产品价值,是在租约有效期内由水土保持的净投入带来的增益,归租用者所有,因其具有“超越一定水平就不再划算”的边际效益特征,故租期满后产品价值划归土地所有者。垄断地租引申而来的水土保持生态产品价值,是因水土保持综合治理使生产条件改善而带来的地理标志产品等新品种种植部分的增益,应按一定比例划归水土保持专业口。
水土保持生态产品还具有公共产品属性,蕴含的经济价值可采用可比价格计算出来,但在市场经济条件下其交易价格会随着供求关系而出现波动,具体数值由市场机制决定。不同类型的水土保持生态产品,均需在不损害生态系统稳定性和完整性的基础上,通过因地制宜实施水土保持工程、植物、农业耕作等措施获得。随水土保持生态产品衍生出来的价值是经济学意义上的市场价值,而非生态学、社会学意义上的使用价值,以货币化的形式体现出来。
对水土保持生态产品价值进行具体核算时,一般采用统计法核算提供的产品数量或服务的功能量,使用市场价值法或替代成本法核算总价值与基线值之差,最终确定水土保持生态产品的核算价值,以此进入市场进行交易。
水土保持生态产品价值实现机制,是由政府和市场通过合理的路径和方式,将生态产品价值转化为经济价值和社会价值的制度形式。水土保持生态产品价值实现过程中,必须统筹推进生态产业化和产业生态化,形成良性循环发展机制。
生态产业化是按照产业发展规律,在确保生态系统水土流失有效治理、水土保持功能得到提升的基础上,通过产业集聚和联动、优化配置各类资源要素等方式,将生态资源作为特殊资产资本化,从而实现生态资源的增值和保值。从目前交易成功的案例看,价值实现途径主要包括三类:一是物质供给类产品,直接进入市场销售或转让经营权;二是调节服务类产品的碳汇交易、新增耕地指标交易、金融信贷等;三是文化服务类产品,依托土地所有权或承包权进行经营权转让等。
产业生态化是要求企业按照“绿色、循环、低碳”的产业发展要求,把生产建设活动纳入水土流失有效防控的生态循环系统,保证企业的生产活动对自然环境的影响和对自然资源的消耗始终处在生态系统的自我调节能力范围之内。
生态产业化和产业生态化是经济社会高质量发展和水土保持深度融合、协同推进的重要体现,在立足生态经济发展要求,推动产业发展的同时,利用科技创新手段,破解绿色发展难题,实现产业绿色化、生态化;在有效防控水土流失、保护和改善生态环境的同时,依托生态资源禀赋,因地制宜,让生态孵化产业,产生经济价值。
2022年12月,中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于加强新时代水土保持工作的意见》,明确提出“建立水土保持生态产品价值实现机制”。
2024年9月,《水利部 国家发展改革委 中国人民银行关于建立健全生态清洁小流域水土保持生态产品价值实现机制的意见》规定,水土保持生态产品价值实现过程中的价值核算、价值评估、公开交易、签订协议等环节,明确“谁投资、谁受益;谁拥有、谁受益;谁经营、谁受益”的收益分配原则,同时规定收益应反哺所在县域水土流失重点治理或水土保持功能巩固提升,为指导地方实现小流域生态产品转化交易提供有力支撑。2025年4月,陕西省水利厅、陕西省发展和改革委员会、中国人民银行陕西省分行联合出台《关于加快推进陕西省生态清洁小流域水土保持生态产品价值实现机制的实施方案》,提出分阶段、分领域加快推进陕西生态清洁小流域水土保持生态产品价值转化步伐,以一批典型试点案例引领和带动陕西水土保持高质量发展。
水土保持生态产品价值核算体系日趋完善。《水利部 国家发展改革委 中国人民银行关于建立健全生态清洁小流域水土保持生态产品价值实现机制的意见》中专门附上了《水土保持生态产品价值核算方法(试行)》,连同国家现行技术标准《水土保持术语》(GB/T 20465—2006)、《水土保持综合治理效益计算方法》(GB/T 15774—2008)、《生态清洁小流域建设技术规范》(SL/T 534—2023)等和有关规范性文件,共同构成水土保持生态产品分类和测算评估体系,为水土保持生态产品价值核算评估和价值实现提供了基础。各省区结合当地实际,明确并细化了水土保持生态产品价值核算的内容、价格和算法等,进一步丰富、完善了水土保持生态产品类型和具体算法,为下一步制定行业乃至国家标准奠定了基础。
2023年12月7日,全国首单水土保持项目碳汇交易在福建省长汀县签约完成[4]。2024年3月20日,全国首单水土保持生态产品价值转化交易在浙江省安吉县落地签约。2024年9月4日,安徽省定远全国首单坡耕地水土流失综合治理工程新增耕地指标成功交易。2025年1月10日,全国首单黑土区侵蚀沟治理新增耕地指标交易成功。小流域水土保持生态产品价值实现在全国多地成功签约,形成多种有效可行的模式和路径。截至2025年2月,全国共完成浙江安吉县黄浦江源头生态清洁小流域、江苏宜兴市长岗涧生态清洁小流域等54单生态清洁小流域水土保持生态产品价值签约,交易额度超15亿元,其中浙江新昌县雪头、黄坑、横渡桥等17条生态清洁小流域完成水土保持信贷达5亿元。
物质供给类产品,主要有江西广丰区石鼓垄生态清洁小流域的马家柚,浙江临安区程家坦、仁里溪小流域的山核桃,辽宁阜新县绕阳河源头小流域的芍药等,均是以经营权转让的方式实现价值转化。调节服务类产品,主要形式是水土保持碳汇和绿色金融。水土保持碳汇包括福建长汀县罗地河小流域、江西上犹县紫阳小流域、宁夏彭阳县李岔小流域、陕西延安薛张小流域等水土流失治理形成的碳汇,以及陕西米脂县高西沟淤地坝淤积泥沙封存的碳及碳汇,通过碳汇交易平台实现价值。浙江新昌县17条生态清洁小流域依托绿色金融完成价值实现。文化服务类产品,主要是小流域治理后形成的生态旅游、旅游康养、民宿、休闲游憩、“水保+研学”、“水保+红色文化”等,普遍以转让经营权方式实现价值。
一是法规政策有明确要求。《中华人民共和国水土保持法》第三十一条提出,将水土保持生态效益补偿纳入国家建立的生态效益补偿制度;《生态保护补偿条例》提出市场机制补偿的类别,明确充分发挥市场机制在生态保护补偿中的作用,推进生态保护补偿市场化发展,拓展生态产品价值实现模式。党的二十大报告强调要建立生态产品价值实现机制,完善生态保护补偿制度。
二是“两山”理念深植民心,生态价值厚植成势。党的十八大以来,以习近平同志为核心的党中央从中华民族永续发展的高度出发,大力推动生态文明理论创新、实践创新、制度创新,提出一系列新理念、新思想、新战略,形成了习近平生态文明思想,为新时代我国生态文明建设提供了根本遵循和行动指南。“绿水青山就是金山银山”理念已深入人心,高水平保护和高质量发展统筹推进,实现人与自然和谐共生,成为我国经济社会高质量发展和中国式现代化的鲜明特征。中共中央、国务院印发实施《关于加快推进生态文明建设的意见》《生态文明体制改革总体方案》后,几十项具体改革方案相继出台,确保党中央关于生态文明建设的决策部署落地生根见效。生态产品价值的实现过程是将生态文明理念贯彻到经济发展和生态保护的全过程,推动形成生态优先、绿色发展的可持续发展道路。水土保持生态产品价值实现作为“绿水青山”向“金山银山”转化的一条路径,是培育新时代水土保持新质生产力的重要抓手。中共中央办公厅、国务院办公厅印发的《关于建立健全生态产品价值实现机制的意见》为水土保持生态产品价值实现提供了时间表、任务书和路线图。
三是价值转化路径纵深推进,价值实现机制初步形成。在《水土保持生态产品价值核算方法(试行)》颁布后,全国各地进行了积极探索。从水土保持碳汇交易开始,全国共有20多个省区将水土保持生态建设与特色产业、生态旅游深度融合,通过引入社会资本和专业运营商,实现了水土保持生态产品价值转化和增值,交易所得有力反哺了水土保持生态建设,促进了水土保持生态建设工作的高质量发展。在水土保持生态产品价值转化和价值实现方面,福建和浙江等省区以典型示范为主所作的探索与实践积累了丰富经验,有力引导了社会多元力量参与水土保持提质增效,为提升水土保持生态产品供给能力提供了切实可行的实践路径。2025年全国水土保持工作会议明确提出“要着力培育优质生态产品,探索建立水土保持投入循环机制”的任务要求。
一是水土保持生态产品价值实现形式不够丰富,路径有待进一步拓宽。物质供给类水土保持生态产品,多数是农林水类产品,以传统种养为主,市场交易规模和品牌影响力尚未稳定。调节服务类水土保持生态产品,水土保持碳汇交易市场已经初步形成,截至2025年第一季度,全国15个省区有了碳汇交易案例,然而交易市场的挖掘深度还不够,缺乏更多实现方式的探索和尝试,如配备蓄排水设施的坡改梯田、淤地坝坝地可从交易个例探索尝试纳入耕地占补平衡指标交易制度。文化服务类水土保持生态产品,多以生态旅游为主,有待通过开发科普示范教育基地、文旅产品、影视剧拍摄地等方式进一步丰富文化服务价值实现形式。
二是水土保持生态产品价值实现制度体系尚不完备。在全国水土保持碳汇和水土保持生态产品交易中,多数省区仅处于“首单”阶段,尚未健全系统完善的制度体系和配套政策。例如,在碳汇方面,水土保持碳汇方法学尚未被纳入国家核证自愿减排交易平台,影响了规模化推广应用。在生态产品价值核算方面,缺乏相应的数据积累和标准规范,不同人计算的结果可能存在较大差异,参与认购的市场主体参与度不足,竞争还不活跃。
三是水土保持生态产品价值实现收益的使用机制有待进一步完善。《水利部 国家发展改革委 中国人民银行关于建立健全生态清洁小流域水土保持生态产品价值实现机制的意见》规定,“原则上涉及集体资产的收益应用于村庄基础设施改善和村民创收共富,涉及个人资产的应全额兑现支付给个人”。从已完成签约的价值实现案例来看,一些地方水保部门通过协商乡镇、村集体共同规划属于村集体收益的用途,如用于整修村庄道路、建设活动中心等,但收益继续用于水土保持的比例没有保障,即交易变现后的资金分配机制及相关财税政策等配套制度还未跟上,这关系到水土保持生态产品价值实现能否可持续,因此有必要进一步建立和完善水土保持生态产品价值实现收益的使用机制。
四是不同具体制度之间缺乏协调一致性,对水土保持生态产品价值实现产生不利影响。2024年国务院颁布的《生态保护补偿条例》提出对森林、草原、湿地、荒漠、海洋、水流、耕地等重要生物资源和生态环境要素进行补偿。《中华人民共和国民法典》将上述要素界定为国家所有和集体所有,而水土保持生态产品是以这些要素为载体,导致容易被忽略或难以区分。2024年自然资源部印发的《关于高水平保护高效率利用自然资源推动生态产品价值实现的意见》中,也没有明确提出水土保持生态产品的概念。这些制度之间的不完全协调,将对水土保持生态产品的价值实现产生制约。
目前全国已建成生态清洁小流域4 500多条,每年新培育300～500条,既有“存量”,又有“增量”。从生态清洁小流域水土保持生态产品价值测算,全国“存量”价值约4 310亿元,每年“增量”价值350亿～460亿元,储量和潜力可观。为建立健全水土保持生态产品价值实现机制,有效解决“难度量、难抵押、难交易、难变现”问题,应当抓住机遇,将生态优势持续转换为经济优势,切实推动水土保持生态产品价值实现,形成生态和经济双向转化的生态文明之路。
在顶层设计方面,由水利部搭建交易平台或在门户网站开设专栏,联合其他部委不断完善水土保持生态产品价值实现机制,将生态清洁小流域扩展到传统的水土流失综合治理项目区,将水土保持碳汇方法学纳入国家核证自愿减排交易平台,制定技术规范和测算定额,总结制定和推广“两山”转化成功案例。在落实方面,借用脱贫攻坚“中央统筹、省负总责、市县抓落实”的工作机制,倡导省级水土保持部门的撮合义务。各省区应深度调研水土保持生态产品的资源禀赋,查清底账、摸清存量,指导市县开展价值评估,并进行市场潜力分析,指导供需双方匹配交易意愿和价值实现模式。
水利部应联合财政、发展改革等部门,在水利发展资金和预算内基本建设投资总额内,拿出一定比例的资金并逐年增加,专项用于水土保持生态产品示范培育,推动小流域综合治理与提高农业综合生产能力、发展特色产业、改善农村人居环境等有机结合,提供更多更优蕴含水土保持功能的生态产品,培育绿色转型发展的新业态新模式。优选具有一定基础和规模、有转化前途的地理标志产品基地、生态旅游项目区进行打造,在开工建设前甚至在设计阶段邀请农场、大户等市场主体参与,整合其他渠道资金,吸引社会资本共同投入,商定水土保持生态产品价值实现的途径和交易方式。
结合各省区“绿水青山”禀赋的实际,因地制宜开展试点示范,稳步推进水土保持生态产品价值实现。明确水土保持生态产品的产权归属,建立健全生态产品确权登记制度。在此基础上,推动水土保持生态产品交易市场的建立和发展,通过市场化运作,实现生态产品的价值转化。鼓励和支持水土保持生态产品经营主体通过转让、出租、抵押等方式,盘活生态资产,实现生态产品的保值增值。同时,加强与金融机构的合作,共同推动水土保持生态产品价值实现的金融创新。强化跨领域合作与交流,通过不同维度深入剖析问题,以跨领域的思想碰撞,为水土保持生态产品价值实现机制的完善提供全方位、深层次的有力支撑与创新动力。
主动对接自然资源部门、生态环保部门,依据系统论原理,对各地生态产品价值实现案例中的水土保持贡献进行分析评估,以期在后续的转化交易中进行利益分配;定量研究矿山生态修复、生产建设项目生态恢复等生态产品的水土保持贡献,为日后取得适度的补偿或价值分成打下良好的基础。
各地应与科研单位、高校等分享经验和资源,不断完善价值核算指标和方法体系,明确水土保持生态产品的分类和内涵,为生态产品价值实现提供科学依据。同时,促进技术交流、项目合作和业务培训,提高相关从业人员的专业知识和技能。加强水土保持监测工作,摸清区域内各类水土保持生态产品的数量分布、质量等级、功能特点、权益归属、保护和开发利用程度等底数,进一步开展水土保持生态产品价值核算,为“绿水青山”科学定价。借助中国水土保持学会、南方水土保持研究会等机构,组织开展专项学术交流或在年会中增设水土保持生态产品价值核算议题,逐步使核算范围、核算过程、核算结果采用的标准趋于一致,增强水土保持生态产品价值核算的科学性和权威性。
水土保持生态产品的价值实现机制还应体现公共产品属性,由政府主导,企业和社会各界广泛参与,市场化运作。要充分考虑不同地区、不同需求、不同类型的水土保持生态产品价值实现路径,注重发挥政府在制度设计、经济补偿、绩效考核和营造社会氛围等方面的主导作用,充分发挥市场在资源配置中的决定性作用,激励社会各界积极参与水土保持生态产品价值实现,推动水土保持生态产品价值有效转化,提高社会公众对水土保持生态产品价值实现的认知度和接受度。
综上,通过巩固完善顶层设计、深化生态产品供给侧改革、有序开展试点示范工作、加强关键问题基础研究、发挥政府和市场两方面作用等措施的实施,可丰富水土保持生态产品价值的实现形式,加快推进水土保持生态产品价值实现,更好推动新时代水土保持高质量发展。
参考文献：
[1] 中办国办印发《关于加强新时代水土保持工作的意见》[N].人民日报,2023-01-04(001).
[2] 宋昌素.生态产品价值实现:现实困境与路径机制[J].行政管理改革,2023(9):43-51.
[3] 吴浓娣,夏朋,杨研,等.水土保持生态产品价值实现理论探索[J].中国水利,2024(12):18-22.
[4] 李智广,吴娟,钟小剑,等.全国首单水土保持项目碳汇成功交易主要做法[J].中国水土保持,2024(3):4-7.
收稿日期：2025-06-23
第一作者：赵永军(1969—),男,河北晋州人,教授级高级工程师(二级),博士,水利部水土保持监测中心总工程师,长期从事水土保持技术管理工作。
E-mail: yongjun_zhao@163.com
(责任编辑 张绪兰)